对进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的认识

近日,国家发展改革委印发《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》(后文简称“通知”),要求有序放开全部燃煤发电电量、全部工商业用户进入市场,在坚持“基准价+上下浮动”基础上扩大浮动比例,建立电网企业代理购电制度,提出保障居民农业用电价格稳定的有关机制,为疏导燃煤发电成本、缓解“煤-电”顶牛矛盾、确保电力安全供应、稳定民生低价用电,提供了扎实有力的政策保障。政策的出台,不仅有利于解决眼下缺电限电问题,长期来看,对进一步深化电力市场化改革也具有里程碑式意义。

(一)历史视角下,“富煤”的资源禀赋特征决定了我国电力工业要以开发利用燃煤发电作为发展起点,长期以来煤电装机与电量占比稳居各类电源首位,“煤-电”矛盾伴随着经济发展也几经变化,但始终是能源电力发展中绕不开且最为重要的问题之一。

为更高效的配置煤炭资源,1994年起国家全面放开煤炭价格,对电煤同时执行政府指导定价和市场定价,至2002年停止电煤指导定价,当时由于电力市场化改革还未有实质进展,形成了“市场煤、计划电”大的格局。2004年,针对宏观经济快速发展形成的煤价上涨问题,国家发改委首次提出煤电价格联动机制,煤炭价格上涨的70%影响向终端销售电价疏导,剩余30%由电力企业自行消化。

党的十八大以来,社会主义市场经济制度得到进一步完善,针对“煤-电”矛盾分别取得两次重要突破:一是煤电联动机制的确立。2013年取消了重点电煤合同与电煤价格双轨制,2015年又明确煤电联动具体方式、完善价格联动机制。二是推动燃煤发电上网电价市场化改革。中发9号文件印发后,电力市场化改革全面铺开,为解决“煤-电”矛盾提供了不同于以往的“市场”思路,煤电电量逐步进入市场参与交易,电煤成本的市场化疏导渠道逐渐明晰。2019年10月,国家发改委印发《关于深化燃煤发电上网电价形成机制改革的指导意见》(发改价格规〔2019〕1658号),决定2020年1月1日起以“基准价+上下浮动”的市场化机制替代政府管制下的燃煤标杆上网电价与煤电联动机制,电力资源配置中的“市场”力量得到壮大。

今年4月以来,由于煤炭供给不足、用能需求旺盛,“供需错配”导致煤炭价格快速上涨,燃煤发电成本突破历史高位。与此同时,发电成本却难以通过电力市场渠道向终端用户充分疏导,“能跌不能涨”的市场机制在“紧缺”环境下不能发挥供需调节作用的问题突显,但也带来了推进市场化改革的契机。

(二)围绕电力市场配置能力、市场外用户电力供应保障相关问题,“通知”兼顾解决当前矛盾需要和满足长期发展要求,力求实现市场“发力”、政府“兜底”的政策目标。

对进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的认识

市场机制方面:一是针对市场“配置规模”打折问题,明确有序放开全部燃煤发电电量进入市场,均按基准加浮动方式形成上网电价;同时,要求各地有序推动工商业用户全面参与市场,同步取消目录销售电价,为扩大市场交易规模夯实“基本盘”。二是针对市场“配置效率”打折问题,明确燃煤交易价格在基准价上下20%区间内形成,并且不对高耗能企业煤电交易设置上浮限制,为提升市场效率、疏导发电成本提供一定的价格波动空间。

政府措施方面:一是对于暂未进入市场或进入市场后又退出的工商业电量,以及居民、农业用户在保障性电源以外的缺额电量,授权电网企业代理购电。二是对于已参与市场但改为代理购电的用户,执行其他代理工商业用户购电价格1.5倍的“惩罚性”价格,避免发生扰乱市场秩序的情况。三是要求各地优先将水电等低价电源纳入保障性低价电源范围,兜好民生用电底线。

(三)“通知”具有里程碑式意义

一是在电力供不应求的“窗口期”顺势而为,坚定发挥市场配置电力资源的决定性作用,没有退回到“煤电联动”模式,展现了能源电力领域市场化改革的方向与决心。今年煤价上涨、各地限电停产以来,社会上出现了上调燃煤发电基准电价、重启煤电联动的各种声音。这些方法固然能够立竿见影的部分解决当前面临的一些问题,但与我国2002年启动电力改革至2015年新一轮改革的整体方向不相匹配。“通知”以推进完善电力市场机制为方向,既可缓解眼前矛盾,又能切合长期发展需要,对未来继续深入推进市场化改革提供了参考“标杆”,意义重大。

二是进一步放开发用电计划,扩大交易价格波动范围,对还原电力商品属性具有阶段性意义,为加快中长期电能量市场以外的其他市场机制建设夯实了基础。我国发电和装机占比最大的燃煤发电全部放开进入市场,电量占比近80%的工商业电量逐步纳入市场范围,扩大价格浮动范围,将为现货市场建设、辅助服务市场完善、市场化容量补偿机制探索提供丰富的市场主体和充足的交易电量。还原电力商品属性迈出关键一步,很可能成为下一阶段市场化改革的序幕。

三是兼顾保障民生用电和发展市场制度两个目标,开展了符合国情的机制创新尝试。我国各地电力市场条件不一,低价电源资源和民生用电需求各不相同,要兼顾民生用电稳定和电力市场建设两个目标,需要发挥电网企业统筹市场外发用电双方供需的能力。电网企业作为价格接受者代理工商业用户进入市场购电,所形成的购电盈亏以顺价方式向用户侧传导,完全保持中立地位,一方面畅通了发电成本疏导渠道,实现了公平负担;另一方面也与输配电价改革形成合力,将电网企业盈利限定在输配电价监管水平。

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