欧盟碳边界调整机制,机遇还是挑战?

当下,气候变化危机已经成为世界性的议题。应对气候变化,欧盟算得上翘楚。2019年12月,欧盟正式推出《欧洲绿色协议》,其目的是到2030年将碳排放水平降低到1990年的55%。随着欧盟2050年碳中和目标的提出,世界各国也纷纷做出响应。

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2019年12月,碳边界调整机制(carbon border adjustment mechanism,简称CBAM)随《欧洲绿色协议》一起诞生;2020年3月4日至4月1日,欧盟委员会对碳边界调整机制进行公众咨询;2020年4月,法国向欧盟委员会提供具体实施建议;2021年3月10日,欧洲议会投票通过了碳边界调整机制的决议;2021年7月14日,欧盟委员会提交碳边界调整机制的草案。

碳边界调整机制作为《欧洲绿色协议》的一项重大举措被提出来,旨在为欧盟内部的生产商创造一个公平的竞争环境,防止因世界各国碳减排政策严格程度不一而引发碳泄漏,即一些碳排放较高的产品生产会从排放政策管制严格的国家向排放政策管制相对宽松的国家转移。

欧盟的碳减排力度一直处于世界的最前沿,一些高碳排放产业可能会从欧盟国家向非欧盟国家转移,而这种转移可能会造成全球碳排放总量不降反升,从而严重破坏了世界各国为减排做出的努力。碳边界调整机制便是为了平衡欧盟内部产品与进口产品之间的碳价格,以避免生产的转移对欧盟减排造成破坏。

到底谁动了谁的“奶酪”

碳边界调整机制的推出引发了国际上多方利益相关者的争议。

欧盟官方对于碳边界调整机制的解释是:如果货物属于欧盟规定的符合碳边界调整机制的范畴,且未按照欧盟的碳定价机制支付碳价格,那欧盟进口商就应当购买与进口产品对应的CBAM证书;相反,如果欧盟进口商能够证明所进口产品已经在生产国按照欧盟碳定价进行支付,则不必购买CBMA证书。

在欧盟看来,推出碳边界调整机制是正向鼓励非欧盟国家的产品生产商对其生产过程实施绿色环保措施,有助于降低碳泄漏的风险。欧盟明确提出,碳边界调整机制最初将只适用于较具碳泄漏风险的行业,如钢铁、水泥、化肥、铝和发电等行业,这些产品从2023年起将实行报告制度,以促进与第三国的对话和正式政策的顺利推出。欧盟进口商在2023年至2026年之间需要报告碳边界调整机制涵盖产品中嵌入的二氧化碳信息,为最终建立碳边界调整机制提供信息基础。到2026年,进口商将正式开始支付对应进口产品的调整费用。

然而,在过去的几个月里,印度、俄罗斯、南非、巴西等多个国家就碳边界调整机制进行了猛烈抨击,多国表示,欧盟是打着应对气候变化的幌子,推行保护主义措施。俄罗斯和印度警告欧盟,他们将向世贸组织提起诉讼;对于向欧盟国家出口产品占比较高的中国、印度、乌克兰和土耳其等国家,碳边界调整机制很有可能遏制其产品出口。

根据欧洲改革中心初步估计,就碳边界调整机制目前覆盖的产品范围来说,发展中国家可能面临着高达160亿美元的额外出口费用。

目前大多数发展中国家还能够进入欧盟市场,而一旦碳边界调整机制正式实行,发展中国家向欧盟出口商品将可能面临贸易上的重大障碍,也就是说,会削弱发展中国家出口的相对优势。因此,这些国家有理由认为这是一种变相的“绿色贸易壁垒”,可能违反了各国贸易的公平性,极可能对这些发展中国家产生经济负影 响。

根据国际货币基金组织估计,要使全球气温上升保持在2摄氏度以下,2030年每吨二氧化碳的价格将达到75美元左右。这意味着发展中国家在技术还没有发生重大变化的情况下,将被迫承担高额的碳成本。

欧盟碳边界调整机制,机遇还是挑战?

欧盟所谓的保护欧盟与非欧盟之间行业公平竞争的说辞未免有些冠冕堂皇,应对气候变化需要世界各国共同努力,但是气候变化是累积的碳排放效应,现在碳排放相对较少的国家不代表历史排放就少,相反,很多发达国家在过去的碳排放值很高,逐渐过渡才呈现如今的低位。而大多数发展中国家是近些年来大力发展工业才导致碳排放逐年增长。如果此时将二者的碳排放责任制定到同一水平,反而有失公允。

并不是所有欧盟国家都能从碳边界调整机制中受益。换句话说,不仅仅是非欧盟国家在碳边界调整机制的作用下会显现出脆弱性,部分欧盟成员国本身也可能受到碳边界调整机制的负影响。例如,保加利亚是典型的欧盟进口国,由于自身的发展严重依赖非欧盟国家的产品进口,非但不能从碳边界调整机制中获益,反而将蒙受打击。

在碳泄漏方面,作为欧盟应对气候变化的旗舰政策——欧盟碳排放交易系统(European Union Emission Trading Scheme,简称EU ETS),对某些部门的碳排放设置了上限,相关企业需要在EU ETS交易市场上购买碳排放配额,但是欧盟也分配相当一部分数量的免费配额以防止碳泄漏。并且欧盟也承认EU ETS确实能够在一定程度上解决碳泄漏,那为什么还要实行碳边界调整机制呢?

欧盟官方给出的解释是,虽然EU ETS在防止碳泄露的风险上有一定成效,但是免费配额却削弱了交易系统提供的碳价格信号,影响到进一步减少碳排放的绿色投资激励效应。而CBAM作为EU ETS免费配额的替代方案,建立在EU ETS的逻辑基础上,可确保进口价格更准确地反映其碳含量,从而能够在防止碳泄漏的基础上进一步提高绿色生产的积极性。7月14日已经提交的草案表明,碳边界调整机制要求涵盖货物的进口商购买并交付反映货物所嵌入碳排放的CBAM证书,且CBAM将与EU ETS挂钩,因为CBAM证书的价格将反映EU ETS中碳排放许可证的平均价格。

欧盟碳边界调整机制,机遇还是挑战?

如何借力发力

碳边界调整机制下我国将面临两大挑战。

首先是对欧出口贸易的挑战。根据欧盟披露的碳边界调整机制涵盖的产品范围,钢铁和铝已经位列其中;我国向欧洲出口的钢铁和铝的出口量不少,一旦欧盟正式实施碳边界调整机制,短期内势必会影响我国相关大宗商品对欧出口贸易。而类似金属品、纺织品和机电产品等我国向欧盟出口较多的产品还没有纳入碳边界调整机制,因此,我国应结合国内发展状况早做准备,积极应对。

其次是对国内碳市场的价格牵制。欧盟明确表示,CBAM证书价格须与EU ETS价格直接挂钩,CBAM证书的价格将反映EU ETS的平均价格。换言之,欧盟所承诺的欧盟进口商能够证明进口商品已经在生产国支付了碳价格,能够免除购买相应的CBAM证书,然而,这里所说的在生产国已经支付了碳价格是要与EU ETS中的碳排放许可证价格能够对应的。这不排除欧盟会假借碳边界调整机制之名,牵制各国碳市场的碳价格。

未来,碳边界调整机制的确可能会给我国相关产品的出口贸易带来挑战,然而挑战也总是与机遇并存。正如“鸡蛋从外部打破是食物,从内部打破却是生命;从外部打破是一种毁灭,从内部突破是一种升华”一样,与其担心主动权掌握在他国手中,不如提前做好充分的准备,随时应战。

7月16日,我国全国碳排放权交易市场成功打响了第一枪,首笔交易价格为每吨52.78元,总共成交了16万吨,总成交额达790万元;全天总交易量超过410万吨,成交额逾2亿元。在世界碳排放权交易市场范围内,我国又迈进了可喜的一大步。结合欧盟推出的碳边界调整机制,未来我国或可以尝试将国内碳市场发展与欧盟碳市场接轨,但在碳定价方面需要充分考虑国内情况,严防上文中提及的欧盟碳市场可能存在的碳价格牵制问题。若国内碳市场与欧盟碳市场能接轨,我国与欧盟之间贸易往来需要购置的CBAM证书或可以协商议定,实现共赢目标。

根据欧盟碳边界调整机制的说明,若对欧洲的出口产品已在生产国支付了与欧盟碳市场相对应的碳价格,则可以抵消进口商需要购买的CBAM证书。一方面,如果我国碳市场能与欧盟碳市场接轨,那我国较其他对欧出口国就具有优势,这样一来,或可将威胁化为发展的机遇;另一方面,世界各国应对气候变化已经成为一种不可逆的趋势,碳市场交易、碳资产管理等手段和工具纷纷推出,我国积极推进碳市场的发展,将来可在国际碳市场上谋得话语权,更有利于我国政治、经济等统筹发展。

因此,在面对欧盟碳边界调整机制的国际争议时,与其坐等形势变动,不如抢先占据优势领跑地位。我国应借鉴欧盟碳市场建设的成功经验,避开欧盟碳市场曾经踩过的雷区,结合国内试点市场启动以来交易的情况,争取与国际上最具影响力的欧盟碳排放交易系统接轨,掌握建设国际性碳市场的主动权。

(作者分别系中国石油大学(北京)经济与管理学院教授、学生)

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